明代万历以前，福州府有三个附郭县：闽县、侯官与怀安，所谓附郭县就是指县衙与福州府署同处一城中办公，县治地理范围在府城是相邻而立。明万历八年（1580年），存在近600年的怀安县突然被裁，整体并入侯官县。现相关文章对于怀安县被裁多归结于怀安县城所在地易受水灾、交通不便等。但细读相关史料，这些都不是主要原因，怀安县被裁有个渐进的过程，涉及古代社会治理难以克服的制度难题。

明万历以前，福州城内设有闽县、侯官、怀安三个县衙，除闽县县衙一开始就设立于福州城内，其他两个都在外地前后搬迁进来。闽县始于隋开皇十二年（592年），由原丰县改称闽县，在府治东南。唐武德六年（623年），唐朝政府从闽县拆分设置侯官县，设立治所就是如今的闽侯县上街镇侯官村。唐贞元五年（789年），侯官县衙为洪水漂没，为避水患，时任福建观察使的郑叔则于贞元八年（792年）将县衙迁入现在的福州道山路。

宋太平兴国六年（981年），郡守何元昭以闽县有百里疆域，编户二万，官吏患簿籍繁，征输远等理由，分出闽县9个乡设置怀安县，九乡分别是：敦业乡、感应乡、八座乡、灵山乡、侯官乡、承平乡、移风乡、积德乡、同乐乡。怀安县城最初设在芋源江北三十里，即今闽侯县荆溪镇桐口村。北宋咸平二年（999年），福州转运使丁谓奏移怀安县衙至南台岛北端的石岜村，即今福州市仓山区建新镇淮安村，改“闽越亭”为县衙署。自此，石岜称怀安（民国后又改称淮安）。明朝洪武十二年（1379年），县丞张希闵以县衙临闽江，而府城西北部分都是本县地盘，奏移县衙至府城的北部，于是出现三个县衙同在府城的局面，三个县衙同在一城的现象在整个中国古代都是少见的。明初怀安县衙移入福州府城，埋下以后县治被裁的伏笔。

明万历《福州府志》对怀安县裁撤过程记载最为详细：国朝洪武十二年（1379年），县丞张希闵奏移入城今治，古罗城永安门外也。弘治间，给事中许天锡奏分并闽、侯，下省臣议，裁减丞簿，县仍旧。万历初，巡抚庞尚鹏奏俱并侯官，增为五十里。

由明万历《福州府志》记载来看，明代怀县撤县分成三个关键步骤，一是明朝洪武十二年（1379年），县丞张希闵奏移县衙入府城；二是明弘治间，给事中许天锡奏裁怀安县，并给闽县与侯官县，但在裁减县丞、主簿两个官职后，县治仍保留；三是万历初，巡抚庞尚鹏奏并怀安县入侯官，侯官县户数增至50里（每里110户）。但这三件过程性大事都没有说明发生的具体原因。

当代学者多认为怀安县被裁是受水患影响，另外，明万历八年（1580年）洪山桥建成，怀安县城所在地交通重要性降低。怀安县城在仓山淮安村，三面都是山，宋代设县时，怀安县治开始修筑城墙，县城防范水灾应当不成问题，只是县城之外的洪塘等地容易受到闽江洪水影响。至于明万历八年（1580年）洪山桥建成，应当是加强怀安县城与福州府城联系，有利于怀安县仓山岛部分社会经济发展。

顺着明万历《福州府志》提供的线索，笔者在《明武宗毅皇帝实录》五十五卷中找到给事中许天锡奏裁怀安的具体建议。正德四年（1509年），吏科给事中许天锡奏：福州府城设有闽、侯官、怀安三县，乞并侯、怀为一县，以节民费。至是，巡按御史韩廉报民不便，户部请县治仍旧，但移文守臣，视县之粮里数少者，革丞、簿各一员，而并其儒学于一处。从之。

许天锡（1461—1508？），福建闽县人，明弘治六年（1493年）登进士，授庶吉士，弘治十一年（1498年）为吏部给事中，正德元年（1506年）转任工部给事中。许天锡作为福州闽县人，对于福州情况非常熟悉，本着关心家乡百姓疾苦、节省政府财政经费的角度，建议侯官与怀安两县合并。但是巡按御史韩廉称民众不方便，反对；户部认为县治还要保留，但有发文给福州府，视赋税弱县革去县丞、主簿各一员，以节省财政开支。

当时怀安县拥有户数16里（每里110户），侯官县拥有户数34里，怀安县里户少，被革去丞、簿各一员，儒学也合并一处。明史《许天锡传》说其正德三年（1508年）因弹劾太监刘谨而死，但这个时间与《明武宗毅皇帝实录》记载有冲突，《明史》是清人所修，也许记录时间有错，许天锡不可能死于明正德三年（1508年）。

在县丞、主簿两官职被减设后，怀安县又在相对平静中度过70年时间，但在万历初年突然出现多事之秋。明万历六年（1578年）五月，洪水冲击了侯官和怀安县，庄稼损失八成，秋天又遇大旱。《福建通志》卷六十五载，明万历八年（1580年）三月，裁撤怀安县，并入侯官县，县衙所有胥吏就地免职，带有惩罚性质。

后人认为怀安撤县是与前年全县遭洪灾与旱灾，百姓生计困难相关。但审读相关材料，怀安撤县还有其他因素要考虑。《福建通志》卷六十五在万历八年（1580年）撤县后，还加了一条注释：“先是升平日久，田亩冲崩及里胥飞洒，各县浮粮难以数计。巡抚刘思问奏请丈量，报可，乃沿丘履亩，逐一清丈，然奸猾舞文，其害尤甚，不过取足原额而已，闾阎之病未瘳也。”有田才有田赋，然而到了明中期，“天下额田已减强半”，所失额田均被官僚绅衿地主利用“飞洒”“诡寄”等手段侵吞。

“飞洒”特指明清地主与官府吏胥勾结，将自己的田地赋税分散挂到其他农户的田地上，以逃避赋税的一种手段。“诡寄”是指将自己的田地伪报在享有免赋役的人（如乡官、生员）名下，借以逃避赋役的一种方法。“诡寄”也是“飞洒”的一种方法。从《福建通志》中记载的顺序与时间上来看，怀安县之所以最终被合并，很可能与丈量田亩之事弄虚作假有关，引起地方巡抚大员动怒，重启正德年间许天锡的建议，裁撤怀安县。

笔者再从《明神宗显皇帝实录》万历八年（1580年）间实录中查找，在第一百零四卷中找到裁撤怀安县的信息，还找到与其相关的两条涉及福建的信息，它们都发生在万历八年（1580年）九月：癸未，裁革福建督粮右参政一员，及运盐司判官提举司提举吏目，又以省城并设三县不便，乃裁怀安县，自知县以下俱革。在这条资料前后还有两条：癸酉，福建清丈田粮事竣，抚臣劳堪以闻部覆谓宜刊定成书并造入黄册，使奸豪者不得变乱，上可其奏；丁亥，裁减福建里甲均徭岁额六万四千五百余两。以上三条史料也有内部因果逻辑，裁福建省粮官与盐官，又裁省城怀安县，且知县以下都革职，原因在于节省财政开支，以及惩治田地清量遇到官吏腐败问题；裁减福建省巨额赋税，原因在于前年遇到灾荒，百姓生计困难，而这也是裁减官吏的原因。

明万历年间，政府财政紧张，不仅仅因为自然灾害与官吏贪腐，还与明政府军事开支较大相关，当时北方防范蒙古入侵，东南沿海防范倭寇骚扰，都要耗费大量钱财。万历八年（1580年），福建巡抚庞尚鹏认为福州府城三县并立，冗员较多，为节省开支，奏请裁怀安县入侯官县，知县以下俱革职，得到明廷准许。

整个明朝福建行省共裁两个县，新增设十个县。明代被裁县两县，除福州府怀安县之外，另一个是兴化府兴化县，被裁缘由同怀安县。明代正统十三年（1448年），因境内只有三乡四百余户，为减轻百姓负担，兴化县撤并进入莆田、仙游、永泰三县。

新增设县治的原因都是为了加强地方治安管控能力，防止民众造反。明代中期，叶宗留、邓茂七起义被镇压下去后，福建增设永安（景泰三年即1452年）与寿宁（景泰六年即1455年）两县；王阳明镇压赣南与闽西南民变后，奏请增设平和县（正德十三年即1518年）。其他新增县，如漳平（成化七年即1471年）、归化（成化六年即1470年，1933年改称明溪县）、永定（成化十四年即1478年）、诏安（嘉靖九年即1530年）、大田（嘉靖十四年即1535年）、海澄（嘉靖四十五年即1566年，1960年与龙溪合并称龙海县）、宁洋（隆庆元年即1567年，1956年撤销，分隶漳平、永安、龙岩三县）等7县都是在小股农民起义被镇压后增设的。

明代福建新增十县命名，多带有“安宁和平”等字样，这也透露出增设县治的主要目的，但增设县治也会加重百姓负担，埋下社会不稳定的因素。增减县治也反映出明帝国社会治理存在着自身难以克服的制度困境。

在中国古代史上，像明代福州府三县同城而治还有多个，如西安、洛阳、苏州等也在不同朝代曾三县同城共治，但福州历时共201年，创造中国历史三县同城共治时间最长的纪录。

历史上数县同治一城形成的原因，大多数都是因为这些地方是区域政治、经济、交通与军事中心，人口众多，需要多设县治加以管理，但多附郭县也带来府城治安司法管理重叠、县级官员忙于迎合府省级官员、冗员较多等问题。民国二年（1913年），闽县与侯官县合并成闽侯县则是全国统一行动，目的在于提高区域中心城市行政管理效率，减轻财政负担。

（作者单位：福州大学社会学系）